트럼프 행정부는 우크라이나 전쟁 종식을 위한 28개 항목의 새로운 제안을 마련했는데, 여기에는 러시아에 대한 많은 양보가 포함되어 있다. 초안에 따르면, 이 제안에는 키이우가 러시아에 영토를 양도하고, NATO 가입 야망을 포기하며, 군대 규모를 제한하는 내용이 포함되어 있다.   ⓒ CNN/Getty Images

   러시아와 우크라이나의 전쟁이 4년째에 접어든 2025년 하반기, 전투 현장보다 평화협상 과정이 더 큰 관심을 받고 있다. 트럼프 대통령 측이 주도한 ‘28항 평화안(Peace Plan draft)’이 공개된 이후, 미국이 추진하는 평화안은 세 가지 형태로 발전했다. 첫째는 트럼프 캠프가 제시한 원안, 둘째는 이를 현실화한 미·우크라 조정안, 셋째는 유럽연합(EU)이 국제법 원칙을 반영해 수정한 EU안이다. 이 세 문건은 10월 이후 각각 다른 외교 경로를 통해 논의되며, 전쟁 종결의 주도권을 둘러싼 미·러·우·EU 간 외교 경쟁이 본격화되고 있다.

   각국의 반응은 뚜렷하게 다르다. 우크라이나는 영토 주권을 양도하는 합의는 정치적 정당성을 훼손한다고 판단해 강경한 입장을 유지하고 있다. 러시아는 점령지의 실질적 통제를 인정하지 않는 안은 협상 가치가 없다고 보고 28항 원안을 선호한다. EU는 국제법의 기본 질서를 유지하기 위해 영토 인정 조항을 삭제한 수정안을 제시했으나, 러시아는 이를 ‘승리의 부정’으로 받아들이며 거부했다. 결국 평화협상은 전쟁의 종결이 아니라 전후 질서의 방향을 둘러싼 외교적 대립으로 전환된 상황이다.

   가장 큰 쟁점은 영토 문제다. 트럼프 원안은 크림반도와 돈바스 지역을 러시아 영토로 사실상 인정하고, 자포리자와 헤르손은 현 전선을 기준으로 동결하는 방안을 담고 있다. 우크라이나는 이를 ‘무력에 의한 영토 획득의 합법화’로 규정하고 거부했으며, EU도 해당 조항을 삭제하거나 ‘협상의 출발점’으로 한정한 대안을 제시했다. 그러나 러시아는 법적 인정이 없는 평화는 패전과 다름없다는 입장을 고수하고 있다. 결과적으로 영토 조정은 평화의 실질적 조건이 아니라 각국의 정치체제 정당성을 상징하는 사안이 되었다.

   전황도 이러한 구조를 반영하고 있다. 러시아는 2025년 내내 포크롭스크와 쿠피안스크 일대를 중심으로 느린 속도로 전진하며, 동부와 남부에서 약 20%의 우크라이나 영토를 점령하고 있다. 우크라이나는 주요 도시 방어에는 성공했지만 병력과 물자 손실이 누적되어 공세 전환이 어렵다. 현재 전선은 교착 상태에 있으며, 평화안이 다루는 주요 지역 대부분이 이 교착선에 포함된다. 이 상황은 영토 문제가 협상의 대상이 아니라 현실로 고착되고 있음을 보여준다.

   이와 같은 조건에서 평화안의 향방을 예측하기는 쉽지 않다. 우크라이나는 트럼프 원안의 영토 인정 조항을 수용하지 않겠지만, EU의 수정안처럼 휴전과 국제 감시 체계가 포함된 방안에는 일정 부분 응할 수 있다. 반면 러시아는 영토 보전 원칙이 유지되는 한 협상 참여를 거부할 가능성이 높다. 양측의 입장 차이는 ‘법적 인정’과 ‘사실상의 통제’ 사이의 간극에서 비롯되며, 어느 쪽도 이를 좁힐 동인을 갖지 못하고 있다.

   따라서, 단기간 내에 어느 평화안도 채택되기 어려울 가능성이 크다. 이 경우 전황은 교착 상태 속에서 장기 소모전으로 이어질 것으로 예상된다. 우크라이나는 방어 중심의 전투를 지속하며 서방의 군사 지원에 의존하고, 러시아는 제한적 전진을 이어가겠지만 양측 모두 결정적 우위를 확보하기 어렵다. 이러한 상황은 나토 내부의 분담 논의와 유럽 각국의 자율 방위 움직임을 강화할 가능성이 있다.

   미국은 이 국면을 전략적으로 활용하고 있다. 워싱턴은 러·우 전쟁을 ‘조기 종결이 가능한 전선’으로 보고, 전쟁을 통해 유럽의 부담을 줄이면서 인도·태평양 지역으로 외교와 군사 자원을 전환하려 한다. 전쟁의 종식은 미국에 있어 목적이 아니라 수단이다. 미국은 유럽을 관리 가능한 균형 상태로 유지한 뒤, 중국을 중심으로 한 새로운 전략 경쟁 구도에 집중하려는 계획을 세우고 있다. 이러한 전략적 재정렬이 미국의 평화안 추진의 핵심 배경으로 해석된다.

   다만, 28항 평화안이 실제로 실행될 경우 국제법적 논란은 피하기 어렵다. 무력에 의한 영토 획득 불인정 원칙이 약화되면, 중국은 대만과 남중국해 문제에서 새로운 전략적 여지를 얻을 수 있다. 단기적으로는 무력 행위의 실효성에 대한 신호를 얻고, 중기적으로는 러시아와의 협력 강화를 통해 서방 견제에 나서며, 장기적으로는 서방 중심 규범 질서를 상대화하려 할 가능성이 있다. 결국 우크라이나 평화안의 결과는 미·중 전략 경쟁의 균형에도 직접적인 영향을 미칠 수 있다.

   미국의 조기 종결 추진은 단기적인 평화와 외교적 명분을 확보할 수 있지만, 그 결과는 단선적이지 않다. 우크라이나의 주권 약화, 러시아의 제한적 이익, 중국의 전략적 확장이라는 부작용이 동시에 발생할 가능성이 높다. 이는 냉전기 미국이 소련을 견제하기 위해 중국의 부상을 용인했던 역사적 경험과 유사한 측면을 갖는다. 이번 평화안이 그러한 구조적 반복으로 이어질 가능성은 여전히 존재한다.

28개 항목의 트럼프-우크라이나-러시아 평화 계획

  다음은 트럼프 행정부가 2025년 11월 20일 볼로디미르 젤렌스키 우크라이나 대통령에게 제시한 28개 항목의 전체 틀이다. 이 계획은 스티브 위트코프 특사가 러시아 협상 대표 키릴 드미트리예프와 협력하여 초안을 작성했으며, 마르코 루비오 국무장관과 재러드 쿠슈너의 의견을 반영했다.

1. 적대 행위 즉각 중단
   모든 당사자는 현재 전선에서 즉각적인 휴전에 합의한다. 이는 다른 조항들이 발효되기 전에 반드시 수락되어야 하는 기본 요건이다.
2. 포괄적 불가침 협정
   러시아, 우크라이나, 그리고 유럽 간에 포괄적 불가침 협정이 체결될 것이다. 지난 30년간의 모든 모호함과 분쟁은 영구적으로 해결된 것으로 간주되어, 소련 붕괴 이후 30년간 지속된 긴장 관계에 대한 실질적인 경계선을 그을 것이다.
3. 상호 안보 공약
   러시아는 이웃 국가를 침략하지 않겠다고 약속하는 반면, NATO는 더 이상 세력을 확장하지 않겠다고 약속한다. 이는 현재 NATO 회원국의 규모를 현 수준으로 동결하고, 특히 우크라이나와 조지아와 관련하여 향후 회원국의 확대를 막는 것이다.
4. 러시아-NATO 대화 메커니즘
   미국의 중재 하에 러시아와 NATO 간에 모든 안보 문제를 해결하고 긴장 완화를 위한 여건을 조성하기 위한 공식적인 대화가 수립될 것이다. 이는 세계 안보를 보장하고 협력 및 미래 경제 발전의 기회를 확대하는 것을 목표로 한다.
5. 우크라이나의 NATO 가입 금지
   우크라이나는 NATO에 절대 가입하지 않기로 동의한다. 이는 2014년부터 우크라이나의 핵심 외교 정책 목표였던 NATO 가입에 대한 우크라이나의 열망을 영구적으로 포기하는 것을 의미한다.
6. 유럽 연합 가입 권리
   우크라이나의 유럽 연합 가입 권리는 확정되고 신속하게 처리될 것이다. 우크라이나는 정식 회원국이 되는 즉시 유럽 시장에 진출할 수 있으며, 정치적 가입이 완료되기 전에도 경제 통합을 이룰 수 있다.
7. 군사 규모 제한
   우크라이나군은 60만 명으로 제한된다. 이는 현재 병력 규모에서 약 25% 감축된 것이며, 모든 현역 군 병력이 포함된다.
8. 외국군 주둔 금지
   우크라이나 영토에는 어떠한 외국군이나 군사 기지도 허용되지 않는다. 이는 유럽 또는 국제 평화유지군이 휴전 감시 또는 안보 보장을 위해 파견되는 것을 사실상 방지한다.
9. 우크라이나 안보 보장
   향후 러시아의 우크라이나 침공이 발생할 경우, 미국과 유럽 동맹국들은 "단호한 군사적 대응"을 취할 것이다. 우크라이나에 대한 모든 공격은 "대서양 공동체"에 대한 공격으로 간주된다. 그러나 우크라이나가 러시아를 침공하거나 모스크바 또는 상트페테르부르크에 미사일을 발사할 경우 이러한 보장은 무효화된다. 러시아가 이를 위반할 경우, 새로운 러시아 영토 인정 및 기타 혜택 또한 취소된다.
10. 미-러 핵 조약 연장
   미국과 러시아는 START I 조약을 포함한 핵무기 비확산 및 통제 조약의 효력을 연장하여 핵 강대국 간의 전략적 안정을 유지하기로 합의했다.
11. 공동 안보 실무 그룹 설립
   미-러 공동 안보 실무 그룹은 지속적인 안보 문제를 해결하고 과거 냉전 시대의 적대국들 간의 신뢰를 구축하기 위해 설립될 것이다.
12. 러시아, G8 재가입
   러시아는 2014년 크림반도 합병 이후 추방되었던 G8(주요 8개국)에 재가입하여 주요 경제 강국들이 참여하는 이 포럼에 다시 참여할 수 있게 된다.
13. 우크라이나 개발 기금
   기술, 데이터 센터, 인공지능 등 빠르게 성장하는 산업에 투자하기 위한 우크라이나 개발 기금을 설립한다. 미국은 우크라이나와 협력하여 파이프라인 및 저장 시설을 포함한 우크라이나의 가스 인프라를 공동으로 재건, 개발, 현대화 및 운영할 것이다. 공동 노력은 도시와 주거 지역의 복구, 재건 및 현대화를 위해 전쟁 피해 지역을 복구하는 것이다.
14. 동결된 러시아 자산 활용
   동결된 러시아 중앙은행 자산 중 1,000억 달러(미화 1,000억 달러)가 우크라이나 재건에 배정될 예정이다. 동결된 자금 중 유럽 부분은 러시아로 반환되고, 나머지는 미-러 공동 기금에 투자될 것이다.
15. 유럽 재건 기금
   유럽은 우크라이나 재건을 위해 동결된 러시아 자산의 기여금과 동일한 금액인 1,000억 달러를 추가로 조달할 것이다.
16. 미-러 경제 협력
   미국은 에너지, 천연자원, 인프라, 인공지능, 데이터 센터, 북극 지역의 희토류 금속 채굴 프로젝트 및 기타 상호 이익이 되는 기업 기회 분야의 상호 개발을 위해 러시아와 장기 경제 협력 협정을 체결할 것이다. 제재는 사안별로 단계적으로 해제될 것이다.
17. 세계 경제 복귀
   우크라이나와 러시아는 정상화된 무역 관계 및 투자를 위한 경로를 통해 세계 경제에 복귀하고 완전히 참여할 수 있는 재정적 기회를 제공받을 것이다.
18. 우크라이나의 비핵 지위
   우크라이나는 핵무기 확산 금지 조약(NPT)에 따라 비핵 국가로 남아 모든 핵무기 개발을 영구적으로 포기하기로 합의했다.
19. 자포로지아 원자력 발전소
   자포로지아 원자력 발전소는 국제원자력기구(IAEA)의 감독 하에 재가동될 예정이며, 생산된 전력은 러시아와 우크라이나가 50:50 비율로 균등하게 분배될 것이다.
20. 교육 및 문화 프로그램
   양국은 학교와 사회에서 다양한 문화에 대한 이해와 관용을 증진하고 인종차별과 편견을 근절하기 위한 교육 프로그램을 시행하기로 약속한다. 구체적인 내용은 다음과 같다.
ㆍ우크라이나는 종교적 관용 및 언어 소수자 보호에 관한 EU 규정을 채택한다.
ㆍ양국은 모든 차별적 조치를 폐지하고 우크라이나와 러시아 언론 및 교육의 권리를 보장한다.
ㆍ모든 나치 이념과 활동은 거부되고 금지되어야 한다.
21. 영토 협정
   이는 이 계획에서 가장 논란이 많은 요소이다.
ㆍ크림반도, 루한스크, 도네츠크는 미국을 포함하여 사실상 러시아 영토로 인정된다.
ㆍ헤르손과 자포로지아는 접촉선을 따라 동결되어 점령 지역에 대한 러시아의 사실상 지배를 인정한다.
ㆍ러시아는 이 5개 지역 외의 다른 합의된 영토를 포기한다.
ㆍ우크라이나군은 현재 지배하고 있는 도네츠크 주에서 철수한다. 이 철수 구역은 중립 비무장 완충 지대가 되어 국제적으로 러시아 연방 영토로 인정되지만, 러시아군은 이 비무장 지대에 진입하지 않는다.
22. 강제적 영토 변경 금지
   러시아 연방과 우크라이나는 향후 영토 협정에 합의한 후, 이러한 협정을 무력으로 변경하지 않기로 약속한다. 우크라이나는 이 협정에 따라 러시아 영토로 인정된 영토를 탈환하기 위해 군사력을 사용하지 않기로 명시적으로 동의한다.
23. 항해 및 상업의 자유
   러시아는 우크라이나가 드니프로 강을 상업 활동에 이용하는 것을 방해하지 않으며, 흑해를 통한 곡물의 자유로운 운송에 관한 협정을 체결하여 우크라이나의 농산물 수출이 방해받지 않고 지속될 수 있도록 보장한다.
24. 인도주의 위원회 및 포로 교환
   미해결 문제 해결을 위해 인도주의 위원회가 설립될 예정이다.
ㆍ남아 있는 모든 포로와 시체는 "모두를 위한" 방식으로 교환될 것이다.
ㆍ어린이를 포함한 모든 민간인 구금자와 인질은 송환될 것이다.
ㆍ가족 재결합 프로그램이 시행될 것이다.
ㆍ분쟁 피해자들의 고통을 경감하기 위한 조치가 취해질 것이다.
25. 우크라이나 선거
   수백만 명의 시민이 피난민이 되거나 점령 하에 살고 있음에도 불구하고, 우크라이나는 협정 서명 후 100일 이내에 대통령 및 의회 선거를 실시할 것이다.
26. 보편적 사면
   이 분쟁에 연루된 모든 당사자는 전쟁 중 행한 행위에 대해 완전한 사면을 받으며, 향후 어떠한 청구나 불만 사항도 제기하지 않기로 동의합니다. 이는 분쟁 중 저질러진 모든 잠재적 전쟁 범죄에 대한 면책권을 사실상 부여한다.
27. 법적 구속력 및 감시
   이 협정은 법적 구속력을 갖습니다. 도널드 J. 트럼프 대통령이 의장인 평화 위원회가 협정의 이행을 감시하고 보장할 것이다. 위반 시 제재가 부과될 예정이지만, 구체적인 집행 메커니즘은 아직 정해지지 않았다.
28. 휴전 이행
   모든 당사자가 이 각서에 동의하면, 양측이 합의된 지점으로 후퇴하여 협정 이행을 시작하는 즉시 휴전이 발효된다. 즉, 휴전은 서명 즉시가 아니라 28개 항목 모두의 수락과 초기 철수 완료를 조건으로 한다.