미국 워싱턴 D.C.에 있는 미국 국회의사당 돔의 전경. ⓒ REUTERS

   지난 7월 15일과 18일(현지시간) 어간에 국내 언론들은 일제히 미 상ㆍ하원에서 있었던 FY(회계년도) 2026 국방수권법(NDAA, National Defense Authorization Act) 안(案)의 처리를 보도했다. 정확하게는 각각의 안에 대해 상원은 군사위원회에서 15일에 가결처리를 했고, 하원은 18일 본회의에서 처리했다. 미국내에서 주한미군 감축에 관한 얘기가 나오고, 대미 관세협상에서 전작권 전환을 포함한 패키지 협상 가능성 얘기가 나오는 상황이라 자연스레 국내에서 관심이 커졌다. 많은 언론은 미 의회의 법률안에 대해 "트럼프의 주한미군 감축 제동", "주한미군 현 수준 유지" 등의 헤드라인을 붙였다. 

   미국의 국방수권법(이하 NDAA)은 미국 연방 정부의 국방 정책을 결정하고 군사 관련 활동을 법적으로 승인하는 핵심 입법 도구이다. 권한 부여법(authorization law)의 성격을 갖는다. 이 법은 매년 제정되며 미국 국방부(DoD)와 관련 기관의 정책 방향, 군사 프로그램, 병력 수준, 무기체계, 연합방위정책 등을 포괄적으로 다룬다. 이 법은 미 국방부의 운영, 무기획득, 군인 처우, 연합군 운영, 정보활동, 핵전력, 사이버전 등과 관련된 정책 수립과 실행 권한 부여가 목적이다. 또한, 미군의 구성·배치·운용 등에 대한 의회의 견제와 통제 수단으로 기능한다. 냉전기 미ㆍ소 군비 경쟁 속에서 통합적 국방정책의 입법 필요성 제기되어 1962 회계년도부터 제정되기 시작했다.

   NDAA가 법률(Public Law)로서 효력을 가지려면 다소 복잡한 과정을 거친다. 매년 하원 군사위원회(HASC)와 상원 군사위원회(SASC)는 각각 NDAA의 초안을 작성한다. 여러 소위원회가 초안의 해당 분야 조항을 수정하거나 추가한 내용을 각 군사위원회 전체회의에서 심의 의결한다. 이 과정이 끝나면 상ㆍ하원 본회의에서 자신들의 NDAA 안을 심의 의결한다. 이후 양원 조정회의 (Conference Committee)를 통해 양측의 이견을 조율하여 하나의 합의안을 도출한다. 이 합의안에 대해 양원에서 각각 과반수 이상의 찬성으로 의결한다. 양원이 승인한 NDAA가 대통령에게 제출되어 서명을 해야 법률화 된다. FY 2026 NDAA 안에 대해 미 상원은 아직 전체회의 심의 의결을 마치지 않은 상태다.

   FY 2025 NDAA에는 "인도-태평양 지역의 방위 동맹 및 파트너십에 대한 의회의 인식(SEC. 1311)"이라는 조항에 주한미군에 관한 내용이 있다. 이 조항은 "대한민국에 배치된 약 28,500명의 미군 병력 주둔을 유지하고, 상호 방위 기지 협력을 강화하며, 1953년 10월 1일 워싱턴에서 체결된 한미상호방위조약에 따라 평화롭고 안정적인 한반도라는 공동의 목표를 뒷받침하기 위해 미국의 모든 방위 역량을 활용하여 확장억제 공약을 확인하는 등 대한민국과 미국의 동맹을 강화해야 한다"라는 원론적 내용이다. 더욱이 이는 중국과의 전략적 경쟁에서 미국의 비교 우위를 더욱 강화하기 위함이라고 명시하고 있다. 이 외에도 별개의 조항들에서 미국의 확장억제력 강화, 한ㆍ미ㆍ일 3국의 방위협력에 관한 사항들이 포함되어 있다.

   최초 작성된 하원의 FY 2026 NDAA에는 주한미군 규모 유지에 관한 조항이 포함되지 않았던 것으로 알려졌다. 공화당 소속의 조 윌슨(Joe Wilson) 하원의원이 수정안은 제출하여 군사위원회에서 심의 의결했다고 한다. 그 목적과 내용은 위에서 소개한 FY 2025 NDAA의 내용과 대동소이하다. FY 2025 NDAA에 바이든 대통령이 최종 서명했다는 사실을 감안하면, 트럼프 2기 행정부의 즉흥적인 주한미군 감축 가능성을 견제하기 위해 이러한 조항을 추가했다고 인식하는 것은 아직 무리이다. 오히려, 중국과의 전략적 경쟁에서 미국의 비교 우위를 강화하기 위해 초안에 누락되었던 내용을 현행 법안과 유사한 수준으로 반영했다고 해석함이 합리적이다.

   한편, 상원 본회의에 회부되어 있는 FY 2026 NDAA에는 주한미군 규모 유지와 전작권 행사에 관한 강제조항이 반영되어 있다. "한반도에서 미군의 태세에 대한 감독(SEC. 1233)"이라는 조항에 "이 법에 따라 예산 책정이 승인된 금액은 대한민국에 영구 주둔 또는 배치된 군대의 총 인원을 28,500명 미만으로 감축하거나, 미ㆍ한 연합군의 전시 작전 통제권을 미국 주도 사령부에서 대한민국 주도 사령부로 전환하는 데 사용될 수 없다"라고 명시하고 있다. FY 2025 NDAA와는 확연히 차이가 있는 내용이다. 단, 여기에는 명확한 단서도 같이 제시되어 있다.

   주한미군을 현재 수준보다 줄이거나 전작권을 한국군으로 전환할 수 있는 조건을 명확하게 제시하고 있다. 국방부장관이 주한미군사령관과 인ㆍ태사령관 등과 협의하여 의회가 제시한 조건이 충족되었다고 평가하고, 그 결과를 의회가 승인하면 축소든 전환이든 가능하다. 두 가지 분야에 대해 각각 7가지의 구체적인 조건을 제시하고 있지만, 가장 우선적으로 명시된 조건은 "미국의 국가안보 이익에 부합"되는지이다. 트럼프 대통령의 돌발적 결정 자체를 견제하기 위함이 아니고, 돌발적 결정이 미국의 국가안보 이익에 부합되지 못할 경우를 견제하겠다는 취지로 이해해야 한다. 얼핏 주한미군 감축을 제한하는 듯 보이지만, 미국의 이익에 필요하다고 판단되면 언제든지 감축할 수 있는 법적인 장치를 마련한 측면도 있다. 

   FY 2026 NDAA는 아직 상원의 본회의 심의, 양원 조정회의 및 최종 의결, 트럼프 대통령의 서명 절차가 남아 있다. 상ㆍ하원의 조율과정이 남아 있기 때문에 최종 법안의 내용이 어떻게 정리될지는 더 지켜봐야 한다. 트럼프 대통령이 의회에서 의결된 법안에 최종 서명을 할지도 불투명하다. 의회와 대통령 간 국방 정책의 주도권을 둘러싼 정치적·법적 긴장이 반복되기는 하지만 NDAA는 사실상 매년 통과되어 왔다. 여기서 중요한 포인트는 법안에 주한미군 감축, 전작권 전환 관련 내용이 어떻게 반영되든 그것은 미국의 이익을 보장하는 관점이라는 것이다. 미국의 입법활동을 우리의 관점에서만 해석해서는 안될 일이다.